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特別会計の余剰金は「焼け石に水」ではない――「埋蔵金」論争の正しい決着のために(1)――

誤解に満ちた「埋蔵金」論争
 財政赤字の補てんや社会保障政策のための財源をどのように確保するのかをめぐって議論が沸騰している。その中で、世上、「霞が関の埋蔵金」と称されている特別会計の余剰金(定義は後述)を社会保障費等のための安定的な財源としてあてにできるのかどうかが、大きな争点の一つになっている。これについて、先の自民党総裁選で圧勝した麻生太郎新首相が景気対策のための一時的財源として特別会計の積立金を活用する考えを示したのに対し、与謝野馨氏は「埋蔵金」をあてにすることを一貫して戒め、次のように述べている。

 「『埋蔵金』論争だが、あると証明した人もいない。楽観論を国民に与えてはいけない。現実にお金があるかないか、それは使っていいお金かも含めて、正直に政治が国民に説明する。妙な楽観論は日本の将来に好ましくない。」(『毎日新聞』2008913日)

 「ただし、残念なことに、こうした無駄をカットすることで浮くお金は、どんなに頑張っても年に数百億円にしかならない。ところが、私たちが直面している財政問題は、何兆円単位の収支である。財政赤字の問題解決として、無駄を省けばいいのだという議論は、本質的に成立しない。ボリュームが違いすぎるのだ。」
 (与謝野馨『堂々たる政治』2008年、新潮新書、151ページ。ただし、与謝野氏がここでいう「無駄」は霞が関省庁全体の財政執行のあり方を指したものであり、特別会計の「埋蔵金」に限定した議論ではない。)

 これと同類の議論は金融・財政政策を専攻する経済学者の中にも見受けられる。たとえば、慶応義塾大学教授の吉野直行氏は、「『埋蔵金」頼みには限界」と題した論説(「経済教室」『日本経済新聞』200856日)の中で、財政融資資金特別会計を例にとり、次のように述べている。

 「国の特別会計にある『準備金』などを取り崩すことで、財政赤字を縮小させ、国債残高の減少につなげることができるであろうか。・・・・・バブル崩壊以降の財政赤字肥大化で積み上がった莫大な国債残高を減らす手段としては、焼け石に水の議論である・・・・。」

 「万が一、埋蔵金を財政赤字削減に充当した場合でも、財政赤字縮小は当年度のみで、翌年度以降の財政収支改善にはつながらない。」

 また、経済産業研究所上席研究員の鶴光太郎氏も、次のように述べ、埋蔵金は安定財源になり得ないと力説している。

 「埋蔵金はあくまで枝葉の議論に過ぎないことをまず認識すべきだ。埋蔵金論争では規模の話が完全に度外視されている。何十兆円規模の財政赤字に対し、無駄を削って浮かすことができる財源はせいぜい数百億円程度。・・・・・そもそも上げ潮派が埋蔵金と主張している特別会計の積立金を取り崩したとしても、一過性の財源に過ぎない。」(『毎日新聞』2008511日)

 以上、与謝野馨氏、吉野直行氏、鶴光太郎氏の議論は、特別会計の埋蔵金を行政の無駄と同列のものとみなし、その規模からして財政再建なり社会保障費の財源としては「焼け石に水」で安定的な財源とはなり得ないとみなす点で共通している。しかし、私に言わせれば、3氏が自信ありげに語るこの共通点こそ、疑ってみる必要がある。

特別会計の余剰金は一過性の財源なのか?
――
「埋蔵金」という用語に誤導されないために――
 目下、政界では、小泉内閣以来の社会保障費2,200億円の削減路線の継続か撤廃か、撤廃する場合、財源をどうするのかをめぐって、活発な議論が交わされている。その一つとして基礎年金の国庫負担を2分の1に引き上げる措置の実施時期が議論されてきたが、政府・与党は年間2.3兆円の財源確保のための消費税引き上げの目途が立たないことから、2009年度4月開始という当初の予定を先送りし、当面、消費税増税に代わる財源として、特別会計の積立金(「埋蔵金」)を充てる案が浮上している。しかし、上記3氏の議論にも見られたように、特別会計の積立金は1回限りの財源であって社会保障費のための安定した財源とはなりえないという批判が根強い。
 ここで注意が必要なのは「埋蔵金」の定義である。「埋蔵金」を財政再建にとって「焼け石に水」とみなす議論は、「埋蔵金」を暗黙裡に特別会計の「過剰な」積立金に限定して使っている。「積立金」といえばストックであり、いったん取り崩せば消えてなくなる一過性の財源と誰しも思いがちだからである。しかし、特別会計から見込まれる「増税なき増収」の財源は「過剰な」積立金にかぎられるわけではない。それ以外にも、毎年、多くの特別会計に発生している不用額(=歳出予算現額-支出済額-翌年度繰越額)、使途が不定のまま翌年度に繰り越されている多額の剰余金も問題とされる必要がある。以下では、各特別会計が保有する「過剰な」積立金・資金に、①②を加えた金額を特別会計の「余剰金」と呼び、これらが社会保障費の一過性の財源に過ぎないのかどうかを財務データに基づいて検討したい。

特別会計には余剰金がどれほどあるのか?
 特別会計の財政規模を2008年度歳出予算で見ると(ただし、一般会計と特別会計間の入り繰り、特別会計間の入り繰りなどの重複分を除いた純額ベース)、178.3兆円で一般会計( 34.2兆円)の5.2倍に相当する。また、特別会計全体の過去5年間の決算状況を概観する(データは次の表1を参照いただきたい)と次のような特徴を指摘できる。
  1 各特別会計の決算状況(2006年度)
  http://sdaigo.cocolog-nifty.com/tokubetu_kaikei_kessan_H18.pdf


1)過去5年間、特別会計全体で2351兆円の歳計剰余金を計上しており、これらの金額を歳入決算額で除した剰余金率は6.411.3%の水準を記録している。また、2006年度の歳計剰余金を個別の特別会計ベースで見ると、9つの保険事業特別会計を除く22の特別会計・24の勘定のうち、8つの特別会計・4つの勘定で剰余金率が20%を超えている。
22006年度の歳計剰余金の処理の状況を見ると、翌年度歳入への繰越が41.9兆円、積立金・資金への繰り入れが7.4兆円、一般会計への繰り入れが1.6兆円となっている。つまり、剰余金の約97%、49.3兆円が特別会計に留保されているのである。しかるに、会計検査院の調査結果によると、2004年度決算において翌年度の歳入として繰り越された4.8兆円のうち、見合いの財源として確保しておくべき額が確定しているものが2.4兆円、未定のものが2.4兆円となっている。
3)過去5年間、特別会計全体で毎年9.2兆円12.1 兆円(保険事業特別会計を除くと5.8兆円~9.0兆円)の不用額を計上している。また、個別の特別会計ベースで見ると、保険事業を除く22の特別会計・24の勘定のうち、5つの特別会計・7つの勘定で不用率が10%を超えている。詳しくは、次の表2を参照いただきたい。
  2 各特別会計の不用額の推移
  http://sdaigo.cocolog-nifty.com/tokubetu_kaikei_fuyogaku.pdf

4)ここで留意する必要があるのは、不用額は上記のとおり、
    歳出予算現額-支出済歳出額-翌年度繰越額=不用額
という計算式により計算されている点である。言い換えると、翌年度に執行が見込まれる支出残額は不用額として計上されず、「翌年度繰越額」として処理されているのである。では、翌年度繰越額はその後どうなったのかというと、たとえば、旧電源開発促進対策特別会計の不用率は2002年度から2003年度にかけて25.7%から18.5%へと大幅に低下している。これは歳出予算額の執行率が上ったからではなく、新たに電源立地の進展に伴って将来発生する財政需要に対応するためとして、同年度から「周辺地域整備資金」が新設され、この資金勘定への剰余金の繰り入れが始まったからである。では、同資金の使用実績はどうかというと、2003年度~2005年度は払出ゼロで、2006年度には同資金固有の支出予定額が少なかったため、約49.9億円を同じ特別会計内の電源立地勘定(当時)の歳入に繰り入れている。このような支出残額や新設の資金の翌年度以降の使用実態を見ると、実際の不用率は公表値よりも相当高い水準にあると推定できる。
52006年度末現在、特別会計全体で203.8兆円の積立金・資金を保有している(9つの保険事業を除く22の特別会計の合計では166.9兆円)。また積立金・資金の推移を見ると、2002年度末現在で192.5兆円であったのが、2006年度までの5年間に11.3兆円増加している。その一方で、19952004年度の10年間に使用実績がゼロの積立金・資金を保有する特別会計が保険事業で6、その他で4となっている。

特別会計の余剰金は「焼け石に水」ではない
 以上のような事実を確かめると、特別会計の余剰金は、与謝野氏や鶴光氏がいうような数百億円というオーダーではなく、数十兆円という規模であること、また、一過性の財源どころか、毎年6兆円~9兆円の規模で発生し続けていることは明らかである。もちろん、これだけで財政赤字の解消を図れるわけではないが、基礎年金の国庫負担率を2分の1まで引き上げるのに必要な2.3兆円の財源を賄う上では有り余る安定した財源といって差し支えない。

 むしろ、「焼け石に水」というなら、消費税の1%税率引き上げで見込まれる税収(地方配分額を含め)は約2.7兆円で、財政赤字の解消や国と地方の債務残高773兆円(2006年度予算段階)に対しては特別会計の余剰金よりもはるかに「焼け石に水」である。それでも消費税こそ安定した財源と言い続けるのは、それこそ「国民に根拠のない楽観論」を振りまく議論か、さもなければ消費税率の果てしない引き上げを目論む地ならしの議論といわなければならない。

  次の記事では、特別会計の積立金は与謝野氏や一部の経済学者がいうように使い道が決まっていて取り崩すことができない財源なのかどうか、特別会計に毎年なぜ多額の剰余金が生じるのか、特別会計の余剰金を一般会計に還元して活用することが国の財政収支に(一過性ではなく)中長期的な貢献をすると期待できる理由、についてもう少し詳しく検討してみたい。

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