森友交渉記録廃棄は「脱法」：その法的根拠は幾重もある（第1回 総論）

2017年4月5日

 調査を進めて浮かび上がったこと
　森友学園へ格安で国有地が売却された経緯について、約8割の市民が納得できないと答えている。その大きな理由の一つは、交渉記録は残っていないと財務省理財局が強弁していることにある。佐川宣寿理財局長は、契約の締結を以て事案は終了したので、省内の規則に従い、保存期間１年未満の文書として廃棄したと答弁している。しかし、この説明は到底、納得できない。
　それどころか、公文書管理の関係法令、規則を調べ、内閣府、財務省への問い合わせ、財務省ほかいくつかの省の「行政文書ファイル管理簿」の調査を進めると、かりに佐川理財局長の答弁通りだとしたら、この件の行政文書管理者である当時の近畿財務局長ないしは本省理財局長は「公文書等の管理に関する法律」第6条に違反する行為を行った疑いが強まる。以下、私がそのように判断するに至った根拠を数回に分けて説明する。

　第1回　「契約締結で事案は終了した」は誤り
　第2回　「保存期間の起算日は翌年度の4月1日」に違反
　第3回　類似の行政文書に準じると3～5年間保存が義務
　第4回　他の省の実例に照らしても「廃棄」は不当　

　なお、この連載では、「交渉記録は廃棄した」という佐川理財局長の答弁が事実だと前提して議論をする。しかし、違法性を承知の上で廃棄したとは考えにくいから、前提そのものを改めて、文書は残っていると推論するこを排除していないことを、前もって断っておく。

　まず、この第1回の記事では根拠説明の「総論」を兼ねて、「契約締結で事案は終了したので廃棄した」という佐川理財局長の答弁が誤りであることを論証する。

「契約締結で事案は終了した」とは到底いえない

（理由その1）売買代金の完済は10年先。その完済も赤信号
　まず、佐川局長の答弁とは裏腹に、契約の締結を以て事案は終了したとは到底いえない。2016月6月20日に近畿財務局が森友学園と交わした売買契約書では売買代金1億3,400万円の支払いは向こう10年の賦払いとされた（第5条）。そのため、契約締結の時点で森友学園が国に即納すべきとされたのは総額の約2割（2,787万円）に過ぎなかった。（実際に森友学園が契約時に即納したのは、売買契約に先立つ定借契約で森友学園が国に納めていた保証金2,730万円を差し引いた57万円だった。）
 
　その先、地下埋蔵物の撤去費用が本当に約8億円だとしたら、森友学園がこの撤去費用の負担はもとより、10年の定期借地の間に小学校用地を買い取る資力があるのか、計画通りに児童と寄付金が集まるのかについて、国有財産近畿審議会でも大阪府の私学審議会でも疑問が続出していた。

近畿財務局が森友学園と国有地の売買予約権付の定期（10年）借地契約を結ぶ案件が審議された「第123回国有財産近畿地方審議会」（2015年2月10日開催）の議事録を読むと、会長を含む複数委員から、基本財産が乏しく、寄付に頼る森友学園が定借期間内に土地を買い取れず、定借期間の延長になる恐れはないのかとか、児童が集まらず閉鎖に追い込まれる危険はないのかなど、不安視する意見が相次いでいた（詳しくは末尾の〔付属資料1〕を参照いただきたい。）

　森友学園の小学校開校の可否を審議した大阪府私学審議会でも、2014年12月18日に開かれた会合で、委員から、「基本金がゼロだから計画性がない。かなり赤字になっているのでは」とか「もしうまくいかなかったら迷惑を被った保護者や子供たちに誰が責任をとるのか」といった厳しい意見が出ていた。
　それから2か月後の2015年1月27日に開かれた臨時の審議会でも、委員の中から、「児童・生徒を集めて開校しても計画が頓挫したら、結果的に運営ができない」とか、「こんな絵空事でうまくいくとはとても思えない」といった意見が出ていた。それでも大阪府教育庁の私学課が森友学園の「財務状況を適正なものと判断している」と発言したため、委員のためらいもそこで止まり、「疑念のある点については本審議会が今後も確認を進めるべき」という条件を付けて開校認可となった。


　今になって委員からは匿名を条件にこんな発言も。（3月29日、「報道ステーション）

         私学審メンバー　「松井知事と維新の報復が怖い」

　もともと10年賦払いだったのに加え、上で触れたように森友学園の財務状況が危ういとなれば、売買代金の完済も赤信号となる。であれば、2割ほどの即納金を得た売買契約の段階で事案終了とみなすのは常識的に無理である。

（理由その2）行使される可能性が低くなかった買い戻し特約があった
 2016年6月20日に近畿財務局と森友学園が交わした国有財産売買契約書では、森友学園は、売買物件について2017年3月31日（以下「指定期日」という）までに必要な工事を完了し、指定用途（注：学校用地）に自ら供さなければならない」（第23条第1項）とされ、この指定期日までに土地を指定用途に供さない場合、近畿財務局は売買物件を買い戻すことができるという特約が付けられていた（第26条第1項）。ただし、近畿財務局による、この買戻し権は売買契約の締結日から10年間、有効となっていた（第26条第2項）。

　森友学園が（理由その1）で指摘したように、きわめて不安定な財務状況にあった中では、この買戻し特約が実行される可能性は低くなかった。とすれば、狭く解釈しても、買い戻し特約が実行される日、または買い戻し特約の有効期間が終わる2026年6月19日までは森友学園への国有地売却の事案は終了しないと考えるのが適当である。

類似の文書の実例に照らすと3～5年保存すべき文書だった

　次に、「保存期間１年未満の文書として廃棄した」という扱いにも疑問がある。近畿財務局は大阪府教育庁、大阪航空局と学校認可の見通し、土地の鑑定評価、地下埋蔵物の撤去に要する費用の算定などをめぐって、たびたび、協議していた。

「財務省行政文書管理規則」の別表第１によると、他の省庁との協議の経緯を記録した文書の保存期間は10年となっている。また、国有財産の管理・処分に関する重要な経緯を記録した文書の場合も10年となっている。
　ただ、「他の省庁との協議」とか「国有財産の管理・処分に関する重要な経緯」とか言っても、内容はさまざまで重要性をどのように判断するかで保存期間も違ってくると考えられる。

　そこで、財務省あるいは近畿財務局が管理者となっている「行政文書ファイル管理簿」のうち、2014年4月1日以降に作成または取得された行政文書で、森友学園への国有地売却の経緯を記した交渉記録に近似する文書名を検索した。すると、近畿財務局内の国有財産関連部署の内部会議の記録文書の保存期間は3年、国有地の管理処分に関する要望、協議の記録文書の保存期間は3年ないしは5年となっていた。
　ここから、今回の森友学園への国有地売却の経緯を記した交渉記録は3～5年の範囲で保存されるべき行政文書であったと考えられる。にもかかわらず、「保存期間1年未満」とするのは、違法とまでは言えないとしても、不当不適切な処理だったといえる。（詳細は、この連載の3回目の記事で説明する。）

「保存期間の起算日」規則に照らせば、「不存在」はあり得ない

　「財務省行政文書管理規則」の第13条第4項によると、保存期間の起算日は原則として行政文書を作成・取得した日の翌年度の4月1日とする、となっている。となると、たとえば、2016年6月20日に作成した行政文書の保存期間をかりに5年としたとすると、保存期間の起算日は2017年4月1日となり、保存期間の満了日は2022年3月31日となる。
　現に、全ての「行政文書ファイル管理簿」を公開している厚労省の行政文書のうち、これまでに調査を終えた政策統括官（総合政策担当）、職業安定局雇用開発部、医薬・生活衛生局生活衛生・食品安全部、社会・援護局の4つの部署が管理する行政文書の約95％は保存期間の起算日を原則どおり、文書作成日の翌年度の4月1日としていた。

　起算日が、文書を作成・取得した日の翌年度の4月1日ではないのはどのような場合かというと、作成年度の3月31日（原則と1日違い）、訴訟関係資料（特定日以降10年保存）、告示・訓令・通達等（通知日を起算日としている模様）、休暇簿、出勤簿など（暦年を用いて1月1日を起算日）としている場合が多かった。
　「保存期間1年未満」という事例は私が調べた限り（内閣府、厚労省）では皆無で、稀に「保存期間1年」という文書があった。ただし、そのすべては起算日を原則どおり、翌年度の4月1日としていた。

　以上から、かりに百歩譲って、近畿財務局が森友学園への国有地売却の経緯を記した交渉記録の保存期間を「1年未満」と決めていたたとしても、起算日規則に照らすと、最短でも今年の4月1日までは保存しておかなければならなかった。
　よって、この2～3月に開かれた衆参両院の予算委員会等で、佐川理財局長が答弁したとおり、それら文書を「保存期間1年未満」とし、国有地売買契約の締結で事案は終了したので交渉記録は廃棄した」とすれば、明らかに違法（「財務省行政文書管理規則」第13条第4項に違反）な行為となる。
　ただ、行政文書管理に精通した行政機関が本当にそのような取り扱いをしたのか、大いに疑問で、文書がなお存在する可能性が高いと思える。（詳細は、この連載の第2回の記事で説明する。）

まとめ

　１．「売買契約の締結を以て事案は終了したので交渉記録は廃棄した」という佐川理財局長の答弁は、それが事実の説明だとすれば「起算日基準」を脱法する違法行為となる。事実の説明でないとすれば、虚偽答弁である。

　２．財務省が作成・取得した類似の行政文書の管理方法を参照すれば、保存期間を3～5年とするのが適当と考えられる。ただし、今回の森友学園の事案では、売買契約に付された買い戻し特約の実行日または失効日の翌年度の4月1日を起算日として、財務省国有財産関連の類似の行政文書の管理に準じ、保存期間を3～5年とするのが適当（だった）と考えられる。


〔付属資料 1〕
「第123回国有財産近畿地方審議会」（2015年2月10日開催）議事録からの抜粋

　「H委員　・・・・この少子化の中で、『私立の小学校を作るのでその運営主体に土地を売却する』ということですが、私学の小学校経営というのは本当に大丈夫なのでしょうか。・・・今後の10年で私立の小学校の経営環境というのはそれほど改善しないと思われますが、いざ、売却する段になって、地価が上がっていて、買い手が『その価格では買えません』と言い出すリスクはないのでしょうか。」

　「立川管財部次長　リスクはあると思いますが、一般的に同様の事案全てにあてはまることだと思うのですけれども、リスクは一定程度あるのだというふうに思っています。・・・・定例的に財務内容、決算書とかそういった財務関係書類を提出していただいて経営状況といいますか、お金の具合といいますか、内部留保の積み上がり方をチェックさせていただくというふうなことを考えておるところでございます。」

　「K委員　・・・・ということで、そこまでの安全はきっと私学審議会でチェックされているとは思いますが、その上で10年経って定借延長します。しかし、さらに経営が改善される見込みがなくて募集停止になりましたというような最悪の際には、こういう土地は定借の期間をあるところで打ち切って国に戻すというような流れになるのでしょうか。」

　「立川管財部次長　・・・・そういった契約解除するまでにも法律上至らないような場合でも、10年後には確定的に戻ってくるということで、一応最大の担保はそこだというふうに考えておるわけですけれども、そういった事態にできるだけならないように、平素からちゃんとグリップしていこうとは思っていますけれども。」

　「K委員　今おっしゃったのは、10年後には確実に戻ってくるとは言えないのですよね。」

　「中野会長　・・・・私もこの学校を知りませんけれども、いわゆる基本財産というものが小さくて学校を作る、それでスケジュール表の中で来年4月にもう開校になっているのですね。まず、建てるだけでも1年間で建てられるのかという問題がありますが、募集を始めるということになっているわけですね。小学校開校をね。だから、スケジュール的にものすごく短い。・・・・それから寄附金で建物を作ると。これだけでも10数億円はかかるはずですよね。この坪数から言うと。
　だから、そういう意味では、おっしゃるように継続できるのかと。寄附金でやるからいいんだということになるのでしょうし、それから学校法人法では基本的には所有するという前提になっていますよね。学校法人は、こういう借地をするときですが、こういう国有地の場合は認められるかもしれませんが、一般的には駄目で、非常に異例な形だなという感じの印象を持っています。ですから、貸付けを10年間やって、10年後に買ってもらうという形なので、ちょっと今までの案件とは随分、性格を異にするような案件のように私は思っています。」　

〔付属資料 2〕参考資料
＊「公文書の管理に関する法律」
  http://law.e-gov.go.jp/htmldata/H21/H21HO066.html 

＊「財務省行政文書管理規則」
http://www.mof.go.jp/procedure/disclosure_etc/disclosure/kanrikisoku/bkanri20150401.pdf 

＊「第127回国有財産近畿地方審議会の開催結果」（2017年3月23日開催）
  http://kinki.mof.go.jp/content/000166370.pdf
　この中に、
　　・「第123回国有財産近畿地方審議会（2015年2月10日開催）議事録」
　　・「国有財産売買契約書」
　が納められている。

＊「厚労省行政文書ファイル管理簿一覧」
  http://www.mhlw.go.jp/shinsei_boshu/gyouseibunsho/